A auto-regulação da atividade registral-imobiliária: aplicação para suprir as deficiências do procedimento de dúvida e a questão das qualificações positivas.

Na excelente obra “Regulação da função pública notarial e de registro” (Editora Saraiva), o autor, Luis Paulo Aliende Ribeiro, traça os contornos da “auto-regulação” ou “regulação privada” da atividade notarial. Segundo ele, essa auto-regulação deve efetivar-se por meio de esquemas organizatórios adequados, demandando decisões ou acordos estabelecidos por e entre as organizações de classe.

Com apoio no magistério de Vital Moreira, esclarece que há, na hipótese, uma organização coletiva que estabelece e impõe aos seus membros certas regras e certa disciplina. Para tanto, há alguns pressupostos que por ora não estão presentes no nosso ordenamento jurídico, pelo que só poderíamos deles tratar de lege ferenda. Não é possível, no atual quadro do direito positivo, outorgar a uma única associação de classe (lembra o autor que não seria viável que o Estado reconhecesse mais de uma instância auto-regulatória) atribuições de condicionar, proibir e constranger a atividade dos agentes sujeitos a essa forma de regulação. Tampouco haveria instrumentos para enfrentar o problema advindo da figura do free-rider, que é o que se beneficia das conquistas coletivas sem arcar com os custos, nem participar do trabalho do grupo.

A matéria demanda, então, maior aprofundamento e eventualmente algumas mudanças legislativas e normativas.

No entanto, malgrado o fato das ressalvas feitas, meditando sobre as aplicações práticas das lições de Luis Paulo Aliende Ribeiro, penso que já há um certo espaço para as instituições de classe ocuparem, ao menos no que pertine a um aspecto que sempre me incomodou: a correta fixação do sentido e do alcance das normas jurídicas a serem aplicadas pelo registrador no momento da qualificação dos títulos.

Em princípio, deve-se lembrar que o registrador de imóveis goza de independência jurídica, conforme se vê do artigo 28 da Lei Federal 8.935/94, verbis:

Art. 28. Os notários e oficiais de registro gozam de independência no exercício de suas funções [...].

A própria lei refere quais são as “funções” dos oficiais de registro que, além dos aspectos de administração da serventia, abrangem a atividade propriamente jurídica, como se percebe da dicção do artigo 12:

Art. 12. Aos oficiais de registro de imóveis [...] compete a prática dos atos relacionados na legislação pertinente aos registros públicos, de que são incumbidos [...].

A prática desses atos envolve o procedimento de “qualificação registral-imobiliária”, que é a própria razão da existência do registrador de imóveis. É nesse momento que sobreleva a atividade jurídica dos registradores, porque cabe-lhes examinar os títulos que lhe são apresentados, subsumindo-os, em seus aspectos formal e material, aos tipos legais previstos e, estando em termos, registrá-los, ou então devolvê-los, se não reunirem todos os requisitos para o ingresso no fólio real.

Para tanto, surge cristalina a necessidade da ampla formação jurídica dos registradores, que terão que lidar com as mais variadas questões de direito, passando desde os tradicionais negócios jurídicos reais-imobiliários do direito civil, e trafegando por novas e complexas questões de direito urbanístico, ambiental, de regularização fundiária, até as sempre presentes questões de direito tributário, administrativo, etc. Daí o rigor na seleção dos candidatos às delegações de notas e registro, por concurso de provas e títulos.

Mas essa independência não é tão ampla como o texto parece sugerir, ao menos na atual conformação do sistema notarial e registral. Isso porque a atividade é amplamente normatizada pelos órgãos censórios-fiscalizadores – no caso do Estado de São Paulo, pela atividade normativa dos juízes corregedores permanentes, da Corregedoria Geral da Justiça e do Conselho Superior da Magistrura.

E não me furto de observar que essa atividade normativa é excelente, porque está de acordo com a busca da uniformidade de procedimentos. Ainda que algum registrador discorde pontualmente de uma ou outra norma, penso ser oportuno defender que pior do que essa discordância seriam os efeitos bastante maléficos da falta de uniformidade, que gera insegurança jurídica e desgate da atividade para com a sociedade.

Essa atividade normativa decorre de delegação legal, outorgada pelo prescritivo constante do artigo 30, inciso XIV, do referido diploma legal, verbis:

Art. 30. São deveres dos notários e oficiais de registro:

[...]

XIV – observar as normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente.

No exercício dessa competência legal para fixar “normas técnicas”, no Estado de São Paulo os órgãos censório-fiscalizadores normalmente ditam normas de três modalidades, segundo me parece:

a) normas gerais e abstratas, normalmente condensadas nas conhecidas “Normas de Serviço” da Corregedoria Geral da Justiça;

b) normais gerais e concretas, que são, segundo penso, aquelas emanadas da maioria das decisões do Conselho Superior da Magistrura, quando julga procedimentos de dúvida, e da Corregedoria Geral da Justiça, quando julga procedimentos administrativos que têm por objeto óbices opostos a títulos que devam ser averbados. São concretas porque dirigidas a determinado destinatário, e portanto com todas as vicissitudes do caso concreto, mas são gerais porque, guardadas as peculiaridades do caso concreto, serão aplicadas em casos similares por todos os registradores paulistas, e daí sua incrível força multiplicadora. Essa circunstância é ressaltada pelo CSM-SP, por exemplo, quando nega-se a apreciar questões de constitucionalidade, dada a ultratividade da decisão, que acabaria fazendo as vezes de verdadeiro controle concentrado. Cita-se, a título de exemplo, trecho do r. acórdão proferido nos autos da Apelação Cível nº 85-6/9, comarca de Ribeirão Pires, publicado no DOJ de 19.12.2003:

[...] A respeito, pacificou-se o entendimento de que a inconstitucionalidade não se reconhece nesta esfera administrativa, fora das formas jurisdicionais de controle. Com efeito, sedimentou-se a orientação, tanto no E. Conselho Superior da Magistratura (v.g. Aps. ns. 3.346.0, 4.936-0 e 20.932-0/0), quanto na Corregedoria Geral (v.g. Procs. ns. 274/93, 2038/94, 2374/97 e 1522/99), que a inconstitucionalidade não pode ser reconhecida na esfera administrativa pela ultratividade normativa da decisão, que faria o papel de um controle concentrado que só a ação direta, na jurisdição, enseja. Em outras palavras, o efeito normativo que decorreria do reconhecimento, nesta seara, de inconstitucionalidade, feriria a restritiva forma de, por meio do controle concentrado e contraditório das leis, se obter, semelhante ultratividade da deliberação (o destaque é meu).

Perceba-se, no texto destacado, que há o reconhecimento de um “efeito normativo” da decisão do CSM-SP, proferida em sede de procedimento de dúvida, que espraia seus efeitos para além do caso concreto julgado.

De minha parte, entendo essa “quase normatividade” como referida ao aspecto que citei: a decisão deve ser lida com suas singularidades oriundas do caso concreto. Mas, se presente situação similar à que deu causa ao julgamento do CSM-SP, este deve ser aplicado, e é nesse sentido que estas decisões são, a meu aviso, construtoras de normas “gerais e concretas”.

Mas, de fato, não se pode olvidar que cada decisão do CSM-SP, proferida em procedimento de dúvida, ou da Corregedoria em procedimentos administrativos “comuns”, julga um caso concreto com suas particularidades, e talvez seja por isso que parte da doutrina, citada por Sergio Jacomino, prefira falar em uma “quase-normatividade” das decisões do Conselho.

c) Normas individuais e concretas: estas constituem a exceção. Claro que no que diz respeito ao interessado imediato no caso sub judice, toda decisão é individual, no sentido de que reflete-se na sua esfera jurídica, mas não são de aplicação geral por todos os registradores, justamente porque ocorrem quando o CSM-SP expressamente consigna que a decisão é em caráter excepcional ou aplicada em face de peculiaridades especialíssimas do caso concreto.

Portanto, devem os registradores obedecer essas “normas técnicas” emanadas dos órgãos censório-fiscalizatórios, ao ponto de sequer poderem confrontar essas normas com a lei, como restou decidido no Processo CG nº 2008/35299, publicado no DOJ de 12.02.2008:

[...] Observe-se que, por força da relação hierárquica existente, não se franqueia ao Registrador, na atividade de qualificação registral, o exame da compatibilidade das Normas de Serviço com a legislação civil em vigor ou mesmo com a Constituição Federal. Ao Oficial do Registro Público cabe, tão-somente, dar-lhes cumprimento, mostrando-se, por isso, corretas as exigências formuladas a respeito.

Muito embora isso possa causar uma certa perplexidade, já que o registrador está adstrito ao princípio da legalidade, e a observância de uma norma já superada pela superveniência de novo diploma legal, durante o interregno em que a norma mantenha o descompasso com a nova realidade jurídica, pareça ferir a legalidade (não parece ser possível entender o conceito de “legalidade” sem levar-se em consideração a hierarquia dos textos normativos), a decisão é clara com relação a esse aspecto, apontando a relação hierárquica existente entre os órgãos censório-fiscalizadores e os registradores.

Pois bem.

Como se disse, produzem então os órgãos competentes normas que devem ser observadas pelos registradores. Mas há todo um universo de questões práticas ainda não reguladas por essa atividade normativa, e que não chega ao conhecimento desses órgãos, ou chega tardiamente, quando já um grande número de atos foi praticado.

No âmbito da atividade normativa geral e abstrata da Corregedoria Geral da Justiça, seria mesmo impossível prever todas as possibilidades de atos e negócios jurídicos que baterão às portas dos registradores, pretendendo ingresso no fólio real. Nesse sentido, no Processo CG 864/2004, no parecer proferido pelo magistrado José Antonio de Paula Santos, citado por Luis Paulo Aliende Ribiero, consignou-se exatamente que a qualificação notarial e registral “trata-se de análise a ser realizada caso a caso, como é próprio da atividade de qualificação, mesmo porque não seria factível prever, abstrata e antecipadamente, todas as situações peculiares que poderão se apresentar”.

Ocorre que o “procedimento de dúvida”, regrado nos artigos 198 e seguintes da Lei de Registros Públicos, aplica-se apenas quando há irresignação do interessado diante dos óbices levantados pelo registrador. Aliás, note-se que a denominação “dúvida” é imprópria, já que o registrador não tem dúvida. Se ele nega o registro é porque tem certeza. Só se pode entender esta expressão como sendo relativa a dúvida da parte, e não do registrador.

De toda sorte, como decorrência de sua “independência jurídica”, no universo dos casos não regulados normativamente, pode ocorrer do registrador tanto qualificar positivamente determinado título, como entender ser impossível o registro do mesmo, tudo em face do seu instrumental hermenêutico.

Essa circunstância gera algumas situações que me parecem encerrar alguns problemas, que passo a enunciar:

1. Havendo qualificação positiva, a matéria não é mais discutida, ficando, por assim dizer, “adormecida”, até que eventualmente algum outro registrador qualifique negativamente título similar e a discussão chegue então aos órgãos censórios-fiscalizadores.
2. Há qualificação negativa, mas a parte prefere cumprir a exigência ao invés de discutir a pertinência do óbice apontado, o que acontece com muita frequência, notadamente para evitar o decurso de um tempo mais ou menos longo até o julgamento do procedimento de dúvida.
3. Há qualificação negativa e suscitação de dúvida ou procedimento administrativo, e a matéria é decidida, com efeito normativo, pelo juiz corregedor permanente, com efeitos restritos aos notários e registradores que estão sob sua autoridade correicional, seja porque o interessado prefere não manejar apelação, dirigida ao CSM-SP, ou recurso administrativo, dirigido à Corregedoria Geral, seja porque esses procedimentos são julgados improcedentes e, como se sabe, não se reconhece ao registrador interesse jurídico para interpor recurso. Não havendo recurso do Ministério Público ou de terceiro interessado, encerra-se ali a discussão. Nesse caso, há o grande inconveniente de ser possível haver decisões diversas em outras comarcas, causando uma indesejável falta de uniformidade no proceder dos registradores paulistas.

Assim, naquele “universo não normado” de matérias, é possível que o registrador qualifique positivamente títulos que, no futuro, quando eventualmente a matéria chegar ao conhecimento dos órgãos censórios pela via normal dos procedimentos administrativos, seja o tema decidido em sentido diverso do que vinha sendo aplicado pelo registrador.

Isso causa desconforto, mesmo que se reconheça a boa-fé de sua atividade hermenêutica. Mudanças drásticas de entendimento também não são desejáveis para uma eficiente prestação de serviços à comunidade. Por vezes, a comunidade que gravita em torno de uma circunscrição imobiliária acostuma-se com certo proceder e, em um dado momento, é surpreendida com uma alteração de entendimento que pode atingir negócios em andamento. Isso causa desgaste, perda de tempo e provavelmente de dinheiro para os utentes dos serviços registrais imobiliários.

Esta seara me parece, então, propícia à atividade de auto-regulação dos registradores imobiliários, com vistas a proporcionar um minimum de segurança e certeza acerca do entendimento que deve ser dado a determinada matéria, mormente quando há alterações legislativas. E isso pode ser feito através da adoção da prática de emissão de ENUNCIADOS pelos órgãos de classe, consubstanciando o entendimento geral dos registradores, para orientar a qualificação dos títulos que lhe são apresentados (muito embora, repita-se, não haveria obrigatoriedade de observância desses enunciados por parte dos registradores, posto que não vinculativos).

Essa prática tem vários aspectos que me parecem positivos:

1. uniformiza o procedimento sobre determinada matéria, evitando a indesejável diversidade de posicionamentos;
2. valoriza a atividade hermenêutica dos registradores e o fato de serem profissionais do direito, o que pode contribuir para afastar certos estigmas que rondam a atividade, como aqueles referentes a tratarem-se de meros burocratas e criadores de obstáculos para o tráfego jurídico-imobiliário;
3. mantém uma ponte leal e transparente com os órgãos censórios-fiscalizatórios, que poderão acompanhar a emissão desses enunciados e assim terem conhecimento de como determinadas matérias estão sendo tratadas pelos registradores (ao menos em caráter de recomendação, já que, como se disse, não seriam de observância obrigatória) e, eventualmente, poderão intervir para confirmar ou afastar um enunciado, através de alteração normativa;
4. contribuirá para o estudo do direito registral-imobiliário porque, como certamente as propostas de adoção de determinado enunciado virão acompanhadas de estudos aprofundados sobre o tema, em pouco tempo será formado um repositório de estudos que, publicados, constituirão sólida doutrina, mais uma vez valorizando a atividade;
5. contribuirá para uma maior participação dos registradores no estudo e definição de temas ligados à atividade, posto que qualquer registrador interessado poderá apresentar proposta de adoção de um enunciado.

Na prática, a idéia aqui proposta é: quando houver determinada matéria de direito material ou formal em que o registrador considere oportuno buscar um entendimento uniformizado para o Estado, encontrando-se tal matéria ainda não normatizada pelos órgãos censórios-fiscalizadores, deverá ele elaborar um estudo e submeter uma proposta de enunciado ao órgão de classe respectivo. Caberá ao órgão de classe abrir a discussão por um tempo razoável para todos aqueles que quiserem contribuir com o deslinde do tema, e depois nomear uma comissão para considerar todas as idéias apresentadas e emitir um enunciado que então fará as vezes de orientação geral para os registradores, dando ampla publicidade para a decisão e, como se disse, com lealdade e transparência no exercício nos nossos misteres, comunicando-a aos órgãos censórios para que estes possam acompanhar a atividade hermenêutica dos registradores.

Segundo me parece, esse proceder dá rendimento à norma que garante independência jurídica aos registradores, valorizando sua atividade hermenêutica e buscando compatibilizá-la com o dever de obediência ao poder normativo dos órgãos judiciais competentes, ao mesmo tempo que evita a desconfortável possibilidade de haver registradores aplicando entendimentos diferenciados.

Fixe-se, por importante: essa proposta não tem relação nenhuma com a criação de um setor de “perguntas e respostas”. Não se trata de “tirar dúvidas” dos colegas. O registrador que propusesse a adoção de determinado enunciado deveria fazê-lo somente após estar convicto do acerto de sua posição, como convém à sua condição de profissional do direito, acompanhando a proposta de robustos elementos doutrinários e jurisprudenciais que corroborem sua conclusão.

Neste singelo texto busquei apenas tentar lançar as bases para uma discussão sistemática desse tema. Trata-se de um reflexo de minha personalidade, posto que sempre que leio um texto me pergunto quais aplicações práticas é possível extrair do mesmo. Daí porque a leitura da obra de Luis Paulo Aliende Ribeiro suscitaram essas reflexões, que ficam aqui sujeitas às considerações e reparos que merecer.

* Luciano Lopes Passarelli é Mestre e doutorando em direito civil (PUC-SP). Oficial de Registro de Imóveis de Batatais-SP.